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十一年“长效机制”史:中国楼市调控的理想与现实
类型:热点关注  日期:2016-12-20  浏览:1096 次  评论:查看评论

 

   “在市场进入下行周期之时,往往是强化制度建设的好时机,因为面临的障碍相对较少。”有权威人士向21世纪经济报道表示,长效机制涉及的土地制度改革等,面临诸多制度障碍,短期内很难取得突破。这种情况大量存在,是造成长效机制推进缓慢的主要原因。
 
   在12月14日至16日召开的中央经济工作会议上,对于房地产市场做出了明确表态,其中包括“要坚持‘房子是用来住的、不是用来炒的’定位,综合运用金融、土地、财税、投资、立法等手段,加快研究建立符合国情、适应市场规律的基础性制度和长效机制,既抑制房地产泡沫,又防止大起大落。”
 
   这是继此前中央政治局会议后,监管层再提房地产调控的“长效机制”。此时距离官方口径首次提出“长效机制”,已过去11年之久。
 
   其间,我国房地产市场已从“黄金时代”过渡到“白银时代”,市场经历了三轮完整的小周期。自2011年就着手操作的“长效机制”,却一直未能形成公开成果。
 
   在部分从业者看来,“长效机制”意在通过全面的制度设计、市场化的手段来解决问题,但这种看似“一劳永逸”的理想,将不得不面对中国的诸多现实,如市场波动、部门协作、制度障碍等。此次提出的“长效机制”能否真正取得突破,仍然值得观察。
 
   “未果”的尝试
 
   在官方口径中,最早提出“长效机制”是在2006年。当年4月,时任建设部住宅与房地产业司司长沈建忠曾表示,“要在总结经验的基础上,加强对深化城镇住房制度改革和实施房地产市场调控的长效机制研究”。
 
   次年年初,沈建忠表示,2007年调控政策的趋向,将更加注重于落实,解决执行率问题,更加注重长效机制的建设,从制度机制上保证健康的发展。
 
   此后数年间,官方再未公开提及“长效机制”话题。直到2010年,国务院总理在达沃斯论坛上表示,“加快建立促进房地产市场健康发展的长效机制。”
 
   此后,发改委受命牵头研究相关制度,但由于涉及范围较广,住建部、国土部、财政部等部门随后均加入。
 
   2013年,“长效机制”被写入政府工作报告中,具体表述为“坚决抑制投机、投资性需求,抓紧完善稳定房价工作责任制和房地产市场调控政策体系,健全房地产市场稳定健康发展长效机制”。
 
   2014年3月,中共中央、国务院出台的《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》中也提到,“调整完善住房、土地、财税、金融等方面政策,共同构建房地产市场调控长效机制。”
 
   在此期间,时任住建部部长姜伟新、时任国土部部长徐绍史、时任财政部部长楼继伟都曾针对性做出过积极表态。时任中国房地产业协会副会长朱中一在2013年表示,“长效机制的草案肯定有了,是由国家发改委牵头,建设部、国土部以及财政部等部门都会参与。”
 
   官方最近一次提到“长效机制”是在2015年,在4月30日的中央政治局会议上,提出“要完善市场环境,盘活存量资产,建立房地产健康发展的长效机制”。此后,便是今年年底的中央政治局会议和中央经济工作会议。
 
   尽管表态频繁,亦有相关动作做出,进展似乎并不尽人意。有业内人士认为,近年来推进的不动产登记制度、房地产税立法应是长效机制的一部分,但官方并未就此做出过表态。
 
   适应“国情”
 
   “长效机制的目的是形成长期效果,在临时性调控政策无法起效时,自然就会想到长效机制。”中国房地产及住宅研究会副会长顾云昌向21世纪经济报道记者表示,最近三次提到长效机制的时间节点(2010年、2013年、2016年),都是在楼市大涨的年份。
 
   海通证券也指出,“考虑2016年房地产行业在成交量和成交价格方面均出现较大幅度上涨,在当前时点提出长效机制建设表明中央稳定房地产市场的决心。”
 
   且此次提出“符合国情”字眼,被认为包含着与以往思路的变化。
 
   事实上,“长效机制”提出至今的11年间,我国“国情”确已发生根本性变化。
 
   按照顾云昌的观点,我国房地产市场运行呈现周期性特征,每个小周期约为3-4年。最近11年间,我国房地产市场已经历了3个完整周期,目前正处于第四个小周期的下滑期。而多年来,房地产市场的运行周期和经济周期多呈现出一定的同步性。
 
   房地产市场格局也出现重大变化。自2014年之后,市场已经从供不应求进入总体供大于求、区域差异明显阶段。这也意味着,去库存和挤泡沫的需求同时存在。
 
   顾云昌指出,城市化进程通常分为四个阶段:农民进城、人口从小城市进入大城市、郊区化、城市群。目前我国正处于第二阶段。
 
   在他看来,这就是建立“长效机制”所面临的现实国情。这种复杂局面也决定了,长效机制的建立必须统筹考虑多方因素,使之适应外界环境的最新变化。
 
   在操作层面,还有更现实的问题。有权威人士向21世纪经济报道透露,长效机制涉及的土地制度改革等,面临诸多制度障碍,短期内很难取得突破。这种情况大量存在,是造成长效机制推进缓慢的主要原因。
 
   同时,由于这其中涉及诸多层面,需要多部门协调,会不可避免地影响效率。
 
   框架隐现
 
   不过与以往不同,尽管只是寥寥数语,但在本次表态中,监管层已对长效机制做了一些框架性设计。
 
   在定位上,强调“坚持‘房子是用来住的、不是用来炒的’”;内容上,包括“综合运用金融、土地、财税、投资、立法等手段”;目的上,“既抑制房地产泡沫,又防止大起大落。”
 
   因此,在大多数分析人士看来,这将有助于该项工作取得实质性进展。
 
   “在市场进入下行周期之时,往往是强化制度建设的好时机,因为面临的障碍相对较少。”上述权威人士向21世纪经济报道表示。
 
   就“长效机制”的内容而言,海通证券认为,根据过往政府表态和当前行业发展阶段,主要以构建多层次供应来体现,围绕低端有保障,中端有市场,高端有约束来推进。
 
   该机构认为,目前绝大部分购买者不属于高端需求。应加大普通住房和保障房市场土地供应,满足市场正常的刚性需求和改善需求。对于已经无能力进入商品化市场的购买者,通过保障房、公租房等非市场化手段解决其居住问题。
 
   对于高端市场,在限制其土地供给量的同时,可以采取增加保有环节成本或加大交易税等手段增加潜在成本,从而间接补贴租赁房市场。
 
   顾云昌也指出,长效机制需要立足于供给侧。在供给侧结构性改革涉及的多个方面中,关键在于土地制度改革。“我国房地产市场面临的主要问题在于,土地城镇化与人口城镇化的方向并不一致。这导致一二线城市供给不足、中小城市供应过剩。”
 
   但他表示,这可能是其中难度最大的一项,因为土地改革面临的制度障碍最多。
 
   相比之下,财税政策的推动更具可行性。同策咨询研究部总监张宏伟认为,本届政府上任以来推进了各方面调整,如推进不动产登记制度、推动房地产税立法、探索用房地产税代替房产税等,对长效机制大有帮助。
 
   “建立不动产统一登记制度,加快房地产税立法并适时推进改革,意味着今后最有可能直接推进的就是房地产税,而不是此前已经在上海、重庆试点的房产税。今后一揽子关于房地产税方面的税制改革的顶层设计有可能逐步推出。”他表示。
 
   但张宏伟认为,建立不动产统一登记制度、房地产税立法是房地产税推进的基础条件,从官方公布的推进口径来看,上述两项工作大约会在2020年左右完成。但鉴于工作难度、利益博弈等前车之鉴,有可能会因此延后2-3年。
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